Effizienz und Verhältnismässigkeit in der Bankenaufsicht

Die FINMA richtete ihre Aufsicht und Regulierung bereits in der Vergangenheit effizient und verhältnismässig aus. Sie hat den Proportionalitätsgedanken in den vergangenen Jahren konsequent in ihren Rundschreiben verankert und insbesondere für kleinere Institute verschiedene Ausnahmen und Erleichterungen geschaffen.

Mit dem gestrafften Prüfwesen sowie dem initiierten Kleinbankenregime wird diese Stossrichtung weiterverfolgt. Das Ziel ist eine noch konsequentere Ausrichtung der Aufsichtstätigkeit und eine Reduktion der Komplexität. Zudem soll sich der Aufwand für betroffene Institute auf die wesentlichsten Risiken reduzieren.

Neue Ausrichtung des Prüfwesens

Die Aufsichtsprüfung ist ein wichtiges Instrument zur laufenden Überwachung der Bewilligungsträger. Mit der Revision des einschlägigen Rundschreibens hat die FINMA die Weichen gestellt, um das Prüfwesen stärker auf die relevanten Risiken zu fokussieren und das Kosten-Nutzen-Verhältnis zu verbessern. Damit stärkt die FINMA die Risikoorientierung der aufsichtsrechtlichen Prüfung mittels Prüfgesellschaften. Die Aufsichtsprüfung wird weniger flächendeckend. Dafür konzentriert sie sich auf vertiefte Prüfungen in Gebieten mit erhöhten Risiken, wodurch die Prüfung an Aussagekraft gewinnt.

Zudem hat die FINMA in ihren strategischen Zielen festgelegt, dass sie die Kosten der Aufsicht stabil hält und weitere Effizienzgewinne realisiert. Hierzu gehört auch die angestrebte Verbesserung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses in der Aufsichtsprüfung bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung des Schutzniveaus und bei erhöhter Kostentransparenz.

Als verlängerter Arm der FINMA leisten die Prüfgesellschaften einen wichtigen Beitrag zur Aufsicht über den Schweizer Finanzmarkt. Auch nach der Revision wird die Wahl und Mandatierung der aufsichtsrechtlichen Prüfgesellschaft in der Zuständigkeit des beaufsichtigten Instituts liegen.

Das revidierte Rundschreiben 2013/3 «Prüfwesen» trat am 1. Januar 2019 in Kraft. Von den Änderungen sind in erster Linie Prüfungshandlungen bei Banken und Effektenhändlern, Instituten nach dem Kollektivanlagegesetz (KAG) sowie Finanzmarktinfrastrukturen (FMI) betroffen.

Bedeutung der Risikoanalyse

Die Risikoanalyse ist ein wichtiges Element des Prüfwesens. Sie bildet den Ausgangspunkt und die Basis für die Festlegung der Prüfstrategie. Die Prüfgesellschaften beurteilen weiterhin das inhärente Risiko und das Kontrollrisiko in den einzelnen Prüfgebieten und Prüffeldern.

Stärkerer Einfluss auf Prüfstrategie und Prüfungshandlungen bei grossen Beaufsichtigten

Die FINMA ist verantwortlich für die Genehmigung der Prüfstrategien in der Aufsichtsprüfung. Bei den Prüfstrategien von Beaufsichtigten mit Systemrelevanz (Banken der Aufsichtskategorien 1 und 2) sowie von ausgewählten Instituten nach dem KAG der Aufsichtskategorie 4 nimmt die FINMA künftig stärker Einfluss auf die Prüfstrategie. Deren Festlegung erfolgt in einem wechselseitigen Prozess zwischen der FINMA und der Prüfgesellschaft. Als zusätzliche Information dienen der FINMA die von den Prüfgesellschaften einzureichenden Kostenschätzungen für die geplanten Prüfungshandlungen. Die FINMA beeinflusst auf diese Weise die Risikoausrichtung in der Aufsichtsprüfung.

Ausdehnung der Prüfzyklen in der Basisprüfung

Die Prüfgesellschaften decken die einzelnen Prüfgebiete und -felder in der Basisprüfung mittels bestimmter Prüfzyklen ab. Mit der Revision des Prüfwesens wurden die Prüfzyklen pro Prüfgebiet und Prüffeld gelockert, wodurch die regelmässige Basisprüfung nicht mehr flächendeckend, sondern punktueller und fokussierter ausgestaltet wird. So wird beispielsweise bei einem Nettorisiko «mittel» im entsprechenden Prüfgebiet oder Prüffeld eine Prüfung nur noch alle sechs Jahre, statt wie früher eine Intervention alle drei Jahre, gefordert. Die Fokussierung erfolgt risikoorientiert, das heisst, die Zyklen verlängern sich für Beaufsichtigte dort, wo die Risiken als nicht sehr hoch eingeschätzt werden.

Prüfungshandlungen bei kleinen Beaufsichtigten nur noch alle zwei oder drei Jahre

Die Prüfgesellschaften führten ihre Aufsichtsprüfungen bei den Beaufsichtigten bislang standardmässig jährlich durch. Diese Handhabung erfolgte unabhängig von Geschäftsmodell und Risikosituation beim Beaufsichtigten und war dementsprechend wenig differenziert. Mit der Revision des Prüfwesens schaffte die FINMA die Voraussetzung, dass Beaufsichtige sich von der jährlichen Aufsichtsprüfung befreien können. Bei Anwendung der sogenannten reduzierten Prüfkadenz werden Beaufsichtigte der Aufsichtskategorie 4 nur noch alle zwei Jahre und jene der Aufsichtskategorie 5 nur noch alle drei Jahre geprüft. Infrage kommen dabei lediglich Beaufsichtigte, die keine erhöhte Risikolage und keine erheblichen Schwachstellen aufweisen. Die FINMA entscheidet über diese Reduktion der Prüfkadenz auf Basis eines Gesuchs des Oberleitungsorgans des Beaufsichtigten.

Mit der reduzierten Prüfkadenz stärkt die FINMA die Anwendung des Proportionalitätsprinzips. Die Beaufsichtigten profitieren von Synergieeffekten, da Prüfungshandlungen im Rahmen der Aufsichtsprüfung gebündelt vorgenommen werden und die Berichterstattung nur noch alle zwei oder drei Jahre erfolgt.

Mehr Flexibilität bei der Erlangung von Prüfzusicherungen

Die Anpassungen im Prüfwesen belassen die Prüfgrundsätze für die Aufsichtsprüfung unverändert schlank ausgestaltet. Eine wesentliche Neuheit ist jedoch die stärkere Flexibilität bei der Konzeption von Stichproben. So kann die Prüfgesellschaft sich vermehrt auf risikoreiche Elemente im Rahmen der Stichprobe konzentrieren, um zu einer Prüfaussage zu gelangen. Darüber hinaus legt die FINMA Wert darauf, dass die Prüfbranche die Konkretisierungen zu den Prüfgrundsätzen (Prüfungshinweis 70 der EXPERTsuisse) weiter entwickelt. Das Ziel ist, unter anderem die Grundzüge für die Konzeption der Stichprobe festzuhalten, die für sämtliche Prüfgesellschaften, die eine Aufsichtsprüfung durchführen, anwendbar sind.

Stärkeres Abstützen auf interne Revision

Während die Prüfgesellschaft die Aufsichtsprüfung durchführt, nimmt die interne Revision ebenfalls eigene Prüfungshandlungen im Interesse einer angemessenen Corporate Governance des beaufsichtigten Unternehmens vor. Bislang waren diese beiden Gefässe konzeptionell stark getrennt. Mit den Änderungen ermöglicht die FINMA nun, dass die Prüfgesellschaft vermehrt von den Arbeiten der internen Revision profitieren kann. Dies gilt insbesondere für Erkenntnisgewinne bei der Erstellung der Risikoanalyse, für die Koordination hinsichtlich die Prüfstrategie sowie für Prüfungshandlungen im Rahmen der definierten Prüfgebiete und Prüffelder. Dadurch erfolgt eine bessere und effizientere Abstimmung zwischen Prüfgesellschaft und interner Revision.

Vereinfachte Berichterstattung

Die jährlichen Berichterstattungen der Prüfgesellschaften weisen bislang mitunter umfangreiche Beschreibungen zu Abläufen und Kontrollen der bearbeiteten Prüfgebiete und Prüffelder aus. Mit den angepassten Vorgaben zur Berichterstattung erreicht die FINMA, dass die Prüfgesellschaften den Fokus künftig auf Beanstandungen und Empfehlungen legen. Ausserdem teilen die Prüfgesellschaften diese Feststellungen nach klaren Kriterien ein, also in «hoch», «mittel» oder «tief». Die FINMA kann so gezielt und risikoorientiert die notwendigen Schlüsse ziehen und, wo nötig, aufsichtsrechtliche Massnahmen festlegen.

Mit der neuen Erhebungsplattform hat die FINMA zudem die Möglichkeit, künftig aufsichtsrelevante Informationen auf dem digitalen Weg einzuholen. Diese Plattform soll im Prüfwesen dafür sorgen, dass die Berichterstattung schlanker und kosteneffizienter ausfällt. Ebenfalls lässt sich die Erhebungsplattform für die Einreichung von Risikoanalyse und Prüfstrategie verwenden.

Pilotprojekt Kleinbankenregime

Die grosse Diversität des Schweizer Bankenplatzes hat viele Vorteile. Die hohe Verfügbarkeit von professionellen Bankdienstleistungen, eine grosse Kundennähe sowie die Kenntnis regionaler Gegebenheiten haben einen hohen Wert für den Wirtschaftsstandort Schweiz. Die Kleinbanken beleben in diesem Umfeld den Wettbewerb. Ihr Innovationspotenzial bildet einen wichtigen Beitrag zur Weiterentwicklung der Geschäftsmodelle. Im Herbst 2017 hat die FINMA angekündigt, unnötige Komplexität in der Regulierung für kleinere Beaufsichtigte abzubauen und bestehende Anforderungen für besonders sichere Kleinbanken zu lockern. Mit den geplanten Anpassungen soll die Effizienz der Regulierung und der Aufsicht weiter erhöht und unnötige administrative Belastungen vermieden werden unter gleichzeitiger Erhaltung der Stabilität und des Sicherheitsniveaus für Kleinbanken.

Die Arbeiten an diesem sogenannten Kleinbankenregime konzentrierten sich im ersten Halbjahr 2018 vorwiegend auf die gemeinsam mit der Schweizerischen Bankiervereinigung und ausgewählten Institutsvertretern ausgearbeiteten Eckwerten (sogenanntes Termsheet). Es wurde Ende Juni 2018 verabschiedet und enthält unter anderem die Eintrittskriterien für die Teilnahme und die angestrebten Vereinfachungen. Dazu zählen eine vereinfachte Leverage Ratio von über 8 Prozent; eine durchschnittliche Liquidity Coverage Ratio von über 120 Prozent über die letzten 12 Monate hinweg; ein Refinanzierungsgrad von über 100 Prozent sowie keine erhöhten Risiken, insbesondere in den Bereichen Verhaltens- und Zinsänderungsrisiken. Vorgesehen ist ferner, dass Institute im Kleinbankenregime inskünftig keine risikogewichteten Aktiven mehr berechnen müssen. Zudem wurden konkrete weitere Erleichterungen und Vereinfachungen im Bereich der qualitativen Anforderungen für die Phase nach dem Pilotbetrieb in Aussicht gestellt.

Der Pilotbetrieb wurde Mitte Juli 2018 mit 68 Instituten aus den Aufsichtskategorien 4 und 5 gestartet und soll voraussichtlich bis Ende 2019 dauern. Institute, die am Pilotbetrieb teilnehmen, profitierten bereits im Berichtsjahr von Erleichterungen in den Bereichen Liquidität, Offenlegung und Prüfwesen. Mit der Durchführung des Pilotbetriebs, der auf Grundlage eines detaillierten Konzepts erfolgt, ist die Schweiz weltweit führend. Für die Überführung des Pilotbetriebs in ein permanentes Kleinbankenregime sind einzelne Anpassungen auf Stufe ERV und in FINMA-Rundschreiben notwendig. Unter Federführung des EFD sind die entsprechenden Arbeiten zur bundesrätlichen ERV angelaufen. Es ist beabsichtigt, dass die angepassten Regulierungswerke zum 1. Januar 2020 in Kraft treten.

(Aus dem Jahresbericht 2018)