Geldwäscherei: Schwerpunkt in der Verhaltensaufsicht

Gemäss dem im Dezember 2019 erstmals veröffentlichten Risikomonitor zählt die Geldwäscherei weiterhin zu den Hauptrisiken für die Beaufsichtigten und für den Finanzplatz Schweiz. Sinkende Margen können Finanzinstitute dazu verleiten, riskante Geschäftsbeziehungen einzugehen. Involviert in die mit Korruption und Veruntreuung verbundenen Finanzflüsse sind häufig vermögende Privatkunden, die oft als politisch exponierte Personen qualifizieren, sowie staatliche oder staatsnahe Betriebe und Staatsfonds. Die Komplexität der Strukturen, insbesondere bei der Verwendung von Sitzgesellschaften, kann die Geldwäschereirisiken erhöhen. Obwohl viele Institute ihre Geldwäschereiprävention weiter verbessert haben, vermehrt verdächtige Vermögenswerte erkennen und diese der Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) melden, bleiben die Risiken für Finanzinstitute im grenzüberschreitenden Vermögensverwaltungsgeschäft hoch.

Risikobasierte Geldwäschereiaufsicht

Die FINMA analysierte die Enforcementfälle der letzten Jahre, die sich mit der Einhaltung der Vorschriften zur Geldwäschereibekämpfung befassten. Ziel war es, Lehren für die reguläre Geldwäschereiaufsicht zu ziehen.

Die FINMA ging für jeden GwG-Enforcementfall zwei wesentlichen Fragen nach: zum einen, weshalb es überhaupt zu schwerwiegenden Verletzungen des Geldwäschereigesetzes bei einem Beaufsichtigten gekommen war, und zum anderen, wie die Chancen hätten erhöht werden können, dass der Fall im Rahmen der aufsichtsrechtlichen Prüfung früher erkannt worden wäre.

Merkmale vergangener Enforcementfälle in Zusammenhang mit dem Geldwäschereigesetz

Dabei zeigte sich, dass viele der involvierten Geschäftsbeziehungen ähnliche Merkmale aufwiesen: etwa sehr hohe Vermögenswerte und Transaktionsvolumen, Geschäftsbeziehungen einer wirtschaftlich berechtigten Person mit einer Vielzahl von Sitzgesellschaften oder hohe Rentabilität. Ebenfalls wiederholten sich die festgestellten Rechtsverletzungen, etwa das mangelnde Hinterfragen der wirtschaftlichen Plausibilität von Transaktionen oder das Nichterkennen einer erhöhten Risikosituation.

Diese Erkenntnisse sind auch für die aufsichtsrechtliche Prüfung relevant. Sie zeigen die Bedeutung einer risikobasierten Stichprobenauswahl: Sie erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass mutmasslich kritische Geschäftsbeziehungen tatsächlich geprüft werden.

Das Transaktionsverhalten sollte bei einer Prüfung mit dem jeweiligen Zweck und dem Hintergrund der Geschäftsbeziehung verglichen werden. Die Plausibilität von Transaktionen zu überprüfen, ohne den Kunden zu kennen (Know Your Customer [KYC]), ist kaum möglich. Schliesslich zeigte die Analyse auch, welche Aspekte noch besser durch die Geldwäschereiaufsicht abgedeckt werden können, etwa die Stellung der Compliance im Institut oder die gesamtheitliche, das heisst unternehmens- oder gruppenweite Überwachung der Geschäftsbeziehungen und Transaktionen. Diese Lehren sind in die Überarbeitung der Prüfvorgaben für die Prüfgesellschaften miteingeflossen.

Neu gibt die FINMA für die Auswahl der geprüften Kundendossiers eine Richtschnur mit möglichen Kriterien für die risikoorientierte Festlegung der Stichproben an. Diese umfassen etwa Geschäftsbeziehungen, die von mehreren Standorten oder Einheiten betreut werden (Shared Relationships), Geschäftsbeziehungen jener Kundenberater mit den grössten Revenues oder Boni, Geschäftsbeziehungen in risikoreichen Märkten, in denen das Institut eine Wachstumsstrategie verfolgt, oder Geschäftsbeziehungen mit staatsnahen Kunden.

Überarbeitung der GwG-Prüfvorgaben

Im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit überwacht die FINMA auch, ob die von ihr beaufsichtigten Finanzintermediäre die Vorschriften zur Geldwäschereibekämpfung einhalten. Sie führt jährlich zahlreiche Vor-Ort-Kontrollen durch, im Jahr 2019 waren es 31 an der Zahl. Neben den eigenen Kontrollen zieht die FINMA bei der Aufsichtstätigkeit vor allem die Prüfgesellschaften bei, die als verlängerter Arm und nach den Vorgaben der FINMA arbeiten. Bei der Durchführung der GwG-Prüfungen dient das sogenannte «GwG-Erhebungsformular» als Vorlage.

Am 1. Januar 2019 trat das teilrevidierte FINMA-Rundschreiben 2013/3 «Prüfwesen» in Kraft. Abgesehen von den gesetzlichen Grundlagen bildet dieses Rundschreiben die Basis für die aufsichtsrechtliche Prüfung. Die Revision zielt auf eine Steigerung der Effizienz und Effektivität im Prüfwesen durch mehrjährige Prüfzyklen und eine konsequente Risikoorientierung ab. Wegen dieser Neuerungen erwies sich der Zeitpunkt für die Überarbeitung des bestehenden GwG-Erhebungsformulars als ideal.

Bisher erfasste das Erhebungsformular sämtliche GwG-Pflichten flächendeckend. Zudem war das Formular für alle Institute gleich und liess keinen Spielraum für eine proportionale Anwendung. Formelle GwG-Pflichten wurden gleich stark gewichtet wie materielle Aspekte. Das überarbeitete Erhebungsformular erlaubt nun eine stärkere Risikoorientierung der GwG-Prüfung. Die Prüfpunkte sind auf ein sinnvolles Minimum reduziert, das bei jeder Prüfung abzuarbeiten ist. Zusätzlich stehen neu fünf thematische Module zur Verfügung, die risikoorientiert eingesetzt werden können. Sie betreffen die Überwachung ausländischer Booking Centers, Regeln zur Identifikation, komplexe Strukturen, die vertiefte Behandlung von politisch exponierten Personen sowie Trade Finance.

Erkenntnisse und Schwerpunkte der SRO-Aufsicht

Geeignete Strukturen, ausreichende personelle Ressourcen und unabhängige Kontrollfunktionen sind zentrale Elemente einer effizienten, nachhaltigen und auch international glaubwürdigen Aufsicht. Dies erläutert bereits die Botschaft zum Geldwäschereigesetz von 1996 (BBI 1996 III 1146).

Vor diesem Hintergrund legte die FINMA den Schwerpunkt der Vor-Ort-Kontrollen für das Jahr 2018 bei den Selbstregulierungsorganisationen ( SRO) auf die quantitative und die qualitative Ausgestaltung der Ressourcen der SRO entlang ihrer Bewilligungs-, Aufnahme-, Aufsichts- und Sanktionsprozesse. Im Rahmen eines Benchmarkings hat die FINMA einen SRO-übergreifenden Quervergleich der Ressourcenausstattung und von deren Allokation durchgeführt.

Die FINMA präsentierte anlässlich einer Informationsveranstaltung im Sommer 2019 den anerkannten SRO ihre daraus gewonnenen Erkenntnisse. Sie zeigen, dass die risikoorientierte Ausrichtung der Ressourcen zu intensivieren ist. Zudem mussten einige SRO, die im Vergleich zu anderen SRO substanziell weniger Ressourcen für die Aufsicht eingesetzt hatten, ohne dass ihre Mitglieder niedrigere Risiken darstellten, Massnahmen ergreifen, um die Ausstattung und Allokation ihrer Fachressourcen zu verbessern.

Die FINMA stellte weiter fest, dass die SRO-Aufsicht betreffend die materielle Prüfung von Abklärungspflichtverletzungen gemäss Art. 6 GwG und die damit verbundene Prüfung von Meldepflichtverletzungen verbesserungswürdig ist.

Im Jahr 2019 setzte die FINMA den Schwerpunkt der Aufsicht über die SRO auf die Sicherstellung der Unabhängigkeit als SRO sowie den Umgang dieser mit Interessenkonflikten. Hierbei handelt es sich um eine Kernvoraussetzung für die glaubwürdige Aufsicht der SRO. Daher überprüfte die FINMA im Rahmen der Vor-Ort-Kontrollen 2019 unter anderem, ob die Unabhängigkeit der Aufsicht durch die SRO jederzeit gewahrt wird, ob und welche Bestimmungen bei den SRO zur Vermeidung von Interessenkonflikten existieren sowie ob Ausstandsregeln korrekt und nachvollziehbar eingehalten werden. Die FINMA wird die SRO über die Erkenntnisse der konsolidierten Auswertungen zu den Aufsichtsschwerpunkten informieren und einen möglichen Handlungsbedarf mitteilen.

Aufsicht über die DUFI läuft aus

Mit dem Inkrafttreten von FINIG und FIDLEG am 1. Januar 2020 wurde die DUFI-Aufsicht der FINMA per 31. Dezember 2019 beendet, und die noch verbliebenen DUFI wurden mit dem Ende der Zuständigkeit automatisch aus der DUFI-Aufsicht entlassen.

DUFI, die auch nach der Entlassung aus der FINMA-Aufsicht noch eine berufsmässige finanzintermediäre Tätigkeit gemäss Art. 2 Abs. 3 GwG ausüben, müssen sich bis spätestens Ende 2020 neu einer anerkannten SRO anschliessen.

(Aus dem Jahresbericht 2019)