Sehr geehrte Damen und Herren
Unser jährlicher Austausch im Centro Studi Villa Negroni ist für mich ein besonderes Highlight, und Ihr zahlreiches Erscheinen zeigt mir, wie wichtig dieser Dialog für uns alle ist.
Vor einem Jahr habe ich hier über Risiken und die Finanzmarktaufsicht gesprochen – und daran möchte ich heute anknüpfen. Kurz gesagt besteht der Auftrag der FINMA darin, Gläubigerinnen und Gläubiger, Anlegerinnen und Anleger sowie Versicherte zu schützen und das wirksame Funktionieren der Finanzmärkte sicherzustellen. Dies steht im Zentrum der Arbeit der FINMA. Ich möchte Ihnen heute aufzeigen, wie sich diese Aufsicht laufend an das sich ändernde Umfeld anpassen muss, um zur Gewährleistung der Resilienz des Finanzsystems beizutragen.
Die Risikolandschaft hat sich seit unserem letzten Treffen zugespitzt, sowohl im finanziellen als auch im nicht-finanziellen Bereich. So haben sich infolge der Handelskonflikte beispielsweise der Aufwertungsdruck auf den Schweizer Franken und dessen Volatilität erhöht. Die Staatsverschuldung nimmt in einigen wichtigen Ländern zu. Die geopolitische Lage bleibt angespannt. Ebenso bestehen weiterhin Sanktionsrisiken. Die Risiken im Zusammenhang mit den Russlandsanktionen – beispielsweise durch bestehende oder mögliche zusätzliche Sekundärsanktionen – sind nach wie vor hoch. Auch im Bereich der Gütersanktionen bleibt die Lage herausfordernd. Im Zusammenhang mit Risiken ist der Kundeschutz besonders wichtig. Für diesen müssen Verhaltenspflichten, beispielsweise beim Vertrieb von Finanzprodukten mit höheren Risiken, strikt eingehalten werden. Ebenso müssen die Kenntnisse, Erfahrungen und Bedürfnisse von Kundinnen und Kunden beachtet werden. Mit Blick auf die digitalen IT-Risiken beobachten wir eine zunehmende Komplexität der Systeme bei Finanzinstituten. Zudem haben die Risiken im Zusammenhang mit Cyberangriffen und Outsourcing zugenommen. Viele Banken lagern heute zentrale IT-Dienstleistungen aus, etwa an Cloud-Anbieter. Auch Versicherungen tun dies, zum Beispiel im Bereich der Vermögensanlage. Oft sind es nur wenige Drittanbieter, was die Angriffsfläche für Cyberattacken zusätzlich vergrössert und die Risiken verschärft.
In Anbetracht dieser zunehmend herausfordernden Risiken ist es umso wichtiger, dass die Finanzinstitute gut geführt werden. Dadurch wird die Resilienz der Finanzinstitute gestärkt und sichergestellt, dass diese ihre für die Wirtschaft als Ganzes wichtige Funktion erfüllen können. Dies gilt umso mehr für den Finanzsektor der Schweiz. Dieser hat für die mittelgrosse und offene Schweizer Volkswirtschaft eine im Vergleich zu anderen Ländern hohe Bedeutung. Um dies mit Zahlen zu untermauern: In Bezug auf die Bruttowertschöpfung liegt der Anteil des Finanzsektors, nämlich der Anteil von Banken, Versicherungen und sonstigen Dienstleistungen, an der Gesamtwirtschaft bei gut 9 %. Im Kanton Tessin betrug dieser Anteil in den vergangenen Jahren rund 7 %. Dies gilt namentlich für den Bereich der Vermögensverwaltung, der nicht nur in der Schweiz als Ganzes, sondern auch im Kanton Tessin eine wichtige volkswirtschaftliche Rolle spielt. Gerade im grenzüberschreitenden Vermögensverwaltungsgeschäft ist die Schweiz nach wie vor sehr kompetitiv und weltweit führend – auch dank unserer guten Rahmenbedingungen bezüglich Wirtschafts-, Geld- und Fiskalpolitik sowie Rechtssicherheit. Geht es um die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit Partnerbehörden, unterstützt die FINMA bilaterale und multilaterale Vereinbarungen. Voraussetzung für solche Vereinbarungen ist, dass die Standards in den entsprechenden Jurisdiktionen mindestens äquivalent sind, zum Beispiel im Bereich des Kundenschutzes.
Die Resilienz der Schweizer Finanzbranche sicherzustellen, ist in dieser verschärften Risikolandschaft von grosser Bedeutung. Eine konsequente, robuste Regulierung und Aufsicht spielen eine entscheidende Rolle dabei, diese notwendige Resilienz zu fördern.
Dabei verhält es sich im Grunde nicht viel anders als bei uns Menschen selbst: Resilienz entsteht vor allem durch Eigenverantwortung. Die Verantwortung, widerstandsfähig zu bleiben, liegt in erster Linie bei den Instituten selbst. Sie müssen dazu insbesondere für eine gute Risikokultur, Governance und nachhaltige Geschäftsmodelle sorgen. Die Aufsichtsbehörde bleibt gewöhnlich an der Seitenlinie. Sie greift nur dann ein, wenn sich abzeichnet, dass die Finanzinstitute ihre Verantwortung hinsichtlich Governance und Risikomanagement nicht ausreichend wahrnehmen. Sie tut dies gezielt, effektiv, verhältnismässig und technologieneutral und willkürfrei.
Bevor ich genauer ausführe, was ich mit einer konsequenten, robusten Regulierung und Aufsicht meine, möchte ich betonen: Die Ausgestaltung der Regulierung liegt beim Gesetzgeber. Er entscheidet, in welchem Rahmen sich die Finanzmarktakteure bewegen sollen, und wägt dabei verschiedene Aspekte und Ziele ab. Unsere Rolle als Aufsichtsbehörde ist eine andere: Wir bleiben in diesen politischen Fragen neutral. Aber wir machen aus der Perspektive unseres Mandats – der Schutz von Kundinnen und Kunden sowie der Schutz der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte – auf die Risiken und deren Konsequenzen aufmerksam.
Eine robuste Regulierung und Aufsicht ruhen meiner Ansicht nach auf folgenden Eckpfeilern:
Erstens ein starkes Instrumentarium für frühzeitiges Eingreifen. Zweitens angemessene Kapital- und Liquiditätsausstattung. Drittens braucht es für den Fall, dass ein systemrelevantes Finanzinstitut trotzdem in Schieflage gerät, eine Vorbereitung von wirksamen Stabilisierungs- und Abwicklungsplänen. Viertens müssen diese Vorkehrungen mit einer bedingten Liquiditätssicherung flankiert sein, wozu Liquiditätsfazilitäten der Nationalbank und ein Public Liquidity Backstop mit entsprechender Vorbereitung gehören. In letzter Konsequenz müssen Finanzinstitute geordnet aus dem Markt ausscheiden können, ohne dass die Kundinnen und Kunden, die Finanzmärkte oder die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler negativ beeinträchtigt werden.
Der Hauptfokus des effektiven Werkzeugsatzes in der Aufsicht liegt auf Kompetenzen für eine wirksame Frühintervention. Bei einer Frühintervention ergreift die Aufsichtsbehörde präventive Massnahmen, um ein sich entwickelndes Problem im Going Concern, also im Rahmen der laufenden Geschäftstätigkeit, an der Wurzel anzugehen. Bei einer Stabilisierung hingegen wird zu einem viel späteren Zeitpunkt auf die Symptome eines Problems reagiert – näher an der sogenannten Insolvenzschwelle. Wenn beispielsweise die Credit Default Swap Spreads abrupt steigen oder Liquidität abfliesst, sprechen wir nicht mehr von Frühintervention. Dann befinden wir uns bereits in der Stabilisierungsphase. Die Massnahmen der Frühintervention, die der FINMA zur Verfügung stehen, sollten ihr erlauben, gezielt und wirksam einzugreifen: beispielsweise, um Schwachstellen in der Corporate Governance und in Vergütungssystemen zu beheben, Massnahmen zur Stärkung der Kapital- und Liquiditätsausstattung zu ergreifen oder Einschränkungen von unzureichend kontrollierten und geführten Geschäftstätigkeiten oder eine Überarbeitung der Stabilisierungs- und Abwicklungspläne zu verlangen. Die getroffenen Massnahmen müssen in jedem spezifischen Einzelfall immer verhältnismässig sein. Insbesondere müssen die Massnahmen erforderlich und geeignet sein, die aufsichtsrechtlichen Ziele zu erreichen. Dabei muss ein vernünftiges Verhältnis zwischen Zweck und Wirkung vorliegen. Zudem muss das Instrument der Frühintervention immer risikobasiert eingesetzt werden.
Zum zweiten Punkt, der Kapital- und Liquiditätsausstattung: Es braucht solide Mindestanforderungen – einschliesslich eines Abzugs ausländischer Beteiligungen von Banken. Dies habe ich bereits ausführlich in früheren Stellungnahmen erörtert. Die Aufsicht braucht auch die Kompetenz zur Verfügung von Säule-2-Eigenmittelzuschlägen, wenn zum Beispiel zukunftsbezogene Stresstests Kapitallücken voraussagen oder das Risikomanagement qualitative Schwachstellen aufweist.
Hinsichtlich des dritten Eckpfeilers, der Erarbeitung von Stabilisierungs- und Abwicklungsplänen, möchte ich betonen: Gesetzliche Anpassungen, die für mehr Optionalität bei der Umsetzung von Abwicklungsstrategien – (1) Sanierung und Weiterführung der Bank, (2) solventer Marktaustritt der Bank und (3) Verkauf der Bank (bzw. von Teilen davon) – sorgen, sind notwendig. Die FINMA muss entschieden handeln und angemessen reagieren können. Die Vorbereitung für solche Massnahmen muss in Zeiten des normalen Geschäftsverlaufs getroffen werden. Es braucht ein griffiges Instrumentarium für die FINMA, um mangelhafte Krisenvorbereitung wirksam adressieren zu können. Dies beinhaltet die Befugnis, Eingriffe in Struktur und Geschäftsmodell sowie Zuschläge auf Eigenmittelanforderungen bei unzureichender Krisenvorbereitung von Banken durchzusetzen. Auch diese Massnahmen müssen in jedem Fall verhältnismässig sein.
Hinsichtlich des vierten Punkts, der Liquidität in Krisensituationen, ist wichtig, dass Banken in der Stabilisierungs- oder Abwicklungsphase die notwendige Liquiditätshilfe unter angemessenen Bedingungen erhalten können. Allerdings muss klar sein: Banken sind in erster Linie selbst dafür verantwortlich, über eine ausreichende Liquiditätsausstattung auf Going Concern-Basis zu verfügen, auch in Krisenzeiten. Sie bilden die erste Verteidigungslinie. Die zweite Verteidigungslinie besteht darin, – ebenfalls unter angemessenen Bedingungen – auf die ausserordentliche Liquiditätshilfe der SNB zurückgreifen zu können. Die dritte Verteidigungslinie besteht in der Form eines Public Liquidity Backstop, der bei allen Abwicklungsoptionen systemrelevanter Institute verfügbar sein muss.
Damit das Institut – bildlich gesprochen – sämtlichen Wetterbedingungen gegenüber standhält, müssen alle vier Eckpfeiler vorhanden sein. In der geplanten Revision der TBTF-Regulierung liegen die wesentlichen Punkte als Teil eines umfassenden Pakets vor. Aus der Perspektive der FINMA sollten diese so schnell wie möglich umgesetzt werden.
Unabhängig von diesen regulatorischen Reformvorschlägen entwickeln sich die FINMA und ihre Aufsicht, auch basierend auf "Lessons Learned" in der Schweiz und international, laufend weiter. Die FINMA stärkt ihre Aufsichtsmethoden, ihre Analysen und ihre Praxis. Dies umfasst einen besonderen Fokus auf die Bereiche Risikokultur, Governance, Geschäftsmodellanalyse, sowie die Weiterentwicklung von Stabilisierungs- und Abwicklungsplänen. Mit den jüngsten organisatorischen Anpassungen – etwa der Schaffung eines Bereichs für integrierte Risikoexpertise und der Zusammenlegung der Aufsichtsbereiche zu Märkten und Asset Management – fördern wir eine vertiefte, effiziente und direkte Aufsicht, insbesondere durch mehr eigene Vor-Ort-Kontrollen. Wir werden damit noch effektiver und wirken noch gezielter.
Lassen Sie mich zum Schluss kommen: Die Risikolandschaft ist heute besonders komplex und akzentuiert. In diesem Umfeld und nach den Ereignissen im März 2023 steht die Schweiz als mittelgrosse, offene Volkswirtschaft mit einem überdurchschnittlich relevanten Finanzsektor besonders exponiert da. Die Antwort darauf ist, die Resilienz der Finanzbranche durch eine starke Risikokultur und Governance, eine angemessene Regulierung und eine konsequente Aufsicht sicherzustellen. Die geplante Reform der TBTF-Regulierung wird erheblich zur Erreichung dieser Ziele beitragen und auf längere Sicht den Grundstein für die Resilienz des Schweizer Finanzsektors und der Volkswirtschaft legen.
Die FINMA setzt ihre Befugnisse zur Anwendung und Durchsetzung der Regulierung stets nach den Prinzipien der Angemessenheit, Proportionalität, Technologieneutralität und Willkürfreiheit ein. Das bedeutet konkret auch: Je kleiner das Institut und je geringer die Risiken, desto grösser die Entlastung von aufsichtsrechtlichen Pflichten. Die FINMA ermittelt auch regelmässig mögliche Effektivitäts- und Effizienzsteigerungen. Sie setzt diesbezüglich Verbesserungen um und steht im laufenden Dialog mit den Beaufsichtigten. Gleichzeitig gilt: Beim Schutz von Gläubigern, Anlegern und Versicherten gibt es Bereiche, in denen vergleichbare Erwartungen erfüllt werden sollten. Vorschriften zur Geldwäschereibekämpfung, zum Risikomanagement im grenzüberschreitenden Geschäft oder zum Kundenschutz müssen von allen Instituten eingehalten werden.
Am Ende des Tages geht es bei einer wirksamen Regulierung und Aufsicht darum, dass die beaufsichtigten Institute resilient und gut gewappnet für schwierige Zeiten sind. Das schafft Vertrauen, schützt Kundinnen und Kunden, hält das System stabil. So werden der Wohlstand, die Marktintegrität, die Reputation und die Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer Finanzplatzes nachhaltig gestärkt.
Herzlichen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.
