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GwG-Auslegung
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1 Regulierung und Praxisfestlegungen
Die Kontrollstelle konkretisiert die Bestimmungen des GwG für den Nichtbankensektor durch Verordnungen, Rundschreiben und Praxisfestlegungen. Für die Auslegung des Begriffs der Berufsmässigkeit, die für die Unterstellung als Finanzintermediär im Nichtbankensektor ein konstituierendes Element darstellt, erliess sie die Verordnung der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei über die berufsmässige Ausübung der Finanzintermediation im Nichtbankensektor (VB-GwG), die grundsätzlich alternativ anwendbare und leicht zu überprüfende Kriterien für die Bestimmung der Berufsmässigkeit einführte. Ihre Praxis zur Auslegung des Geltungsbereichs von Art. 2 Abs. 3 GwG hielt sie in einem Unterstellungskommentar mit dem Titel „Der persönliche und räumliche Geltungsbereich des Geldwäschereigesetzes im Nichtbankensektor“ fest. Dieser wird, soweit nötig, durch Einzelpublikationen ergänzt, die dann von Zeit zu Zeit in den Unterstellungskommentar eingearbeitet werden. Die Ausführungsvorschriften zu den Pflichten der ihr direkt unterstellten Finanzintermediäre gemäss GwG erliess sie in der Verordnung der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei über die Pflichten der ihr direkt unterstellten Finazintermediäre (Geldwäschereiverordnung Kst, GwV Kst).
2 Die Aufsichtsmittel
Die Aufsicht der Kontrollstelle wird durch ein Reglementierungs- und Bewilligungsverfahren für SRO und DUFI, ein ausgebautes Berichtswesen, eine leistungsfähige Datenverwaltung mittels modernster Hard- und Software und direkt ausgeführten Stichprobenprüfungen wahrgenommen.
Die Kontrollstelle überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften des GwG sowie der Ausführungserlasse in ihrem Aufsichtsbereich. Sie erlässt die zum Gesetzesvollzug notwendigen Verfügungen. Sie kann von den SRO, den DUFI und deren Revisionsstellen, aber auch von mutmasslichen Finanzintermediären ohne Bewilligung und SRO-Anschluss alle Auskünfte und Unterlagen verlangen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Als Informationsmittel dienen ihr die GwG-Revisionsberichte der DUFI; die Jahres- und Revisionsberichte der SRO; Genehmigungs- und Meldepflichten; Mitteilungen anderer Behörden, Kunden oder Dritter sowie die Berichterstattung der Massenmedien. Im Rahmen der Marktaufsicht beobachtet die Kontrollstelle aktiv die GwG-relevanten Entwicklungen bei den Finanzintermediären und auf dem Finanzmarkt und trifft die erforderlichen Massnahmen.
Verfügungen, die die Kontrollstelle gestützt auf das GwG erlässt (z.B. Anerkennungs- oder Bewilligungsverfügung, Massnahmen nach Art. 20 GwG), können an das Bundesverwaltungsgericht und von dort an das Bundesgericht weitergezogen werden.
Bei Geschäftsführung ohne Bewilligung, Verletzung der Meldepflicht oder Widerhandlungen gegen ihre Verfügungen mit Bussenandrohung (Art. 36 - 38 GwG) kann die Kontrollstelle Strafanzeige beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) erstatten. Verfolgende und urteilende Behörde ist in diesen Fällen jedoch das EFD. Die Kontrollstelle kann selbst keine Verwaltungsstrafen (z.B. Bussen) ausfällen.
3 Die Aufsicht über die Selbstregulierungsorganisationen
Die Kontrollstelle anerkennt und beaufsichtigt die SRO. Sie berät die SRO zudem im Bereich der Organisations-entwicklung und unterstützt sie bei allgemeinen Fragen und Problemen. Die SRO stellen den verlängerten Arm der Kontrollstelle dar, indem sie für die Einhaltung der GwG-relevanten Vorschriften durch die ihnen angeschlossenen Finanzintermediäre sorgen. Die Kontrollstelle bezieht die SRO bei der Entwicklung ihrer Regulierung und Praxis zum Geltungsbereich und zu den Pflichten des GwG im Nichtbankensektor mit ein.
Im Anerkennungsverfahren prüft die Kontrollstelle, ob die SRO die Anerkennungsvoraus- setzungen erfüllt, d.h. Gewähr für die Einhaltung der gesetzlichen Pflichten bietet. Wenn ja anerkennt sie sie. Grundsätzlich hat jede SRO Anrecht auf Anerkennung, wenn sie die gesetzlichen Bedingungen erfüllt und über genügend qualifizierte Mitarbeiter verfügt, um die ihr übertragenen Aufgaben ohne Interessenkonflikte übernehmen zu können. Eine SRO muss Gewähr dafür bieten, dass die gesetzlichen Pflichten von den ihr angeschlossenen Finanzintermediären dauernd eingehalten werden.
Die Kontrollstelle kann einer SRO - nach vorheriger Androhung - die Anerkennung entziehen, wenn diese die Voraussetzungen, die in der Anerkennungsverfügung festgehalten sind, nicht mehr erfüllt oder die gesetzlichen Pflichten nicht mehr einhält. In diesem Fall werden die der SRO angeschlossenen Finanzintermediäre der direkten Aufsicht der Kontrollstelle unterstellt, sofern sie sich nicht innerhalb von zwei Monaten einer anderen anerkannten SRO anschliessen. Für Anwälte und Notare gilt eine Ausnahme. Sie müssen sich innerhalb zweier Monate zwingend einer anderen SRO anschliessen. Andernfalls dürfen sie keine Finanzdienstleistungen mehr anbieten.
Die Kontrollstelle genehmigt die von den SRO erlassenen Statuten, Reglemente nach Art. 25 GwG und gewisse Richtlinen und Ausbildungskonzepte sowie die Änderungen derselben und sorgt dafür, dass die SRO ihre Reglemente durchsetzen. Sie muss über die Sanktionsverfahren informiert werden. Sie genehmigt ebenfalls Personalmutationen.
Die Kontrolle erfolgt durch einen mindestens einmal jährlich einzureichenden Jahresbericht, dessen Inhalt und Struktur von der Kontrollstelle vorgegeben sind. Der Jahresbericht informiert über die Organisation der SRO, über Veränderungen in der Mitgliederstruktur, über die Tätigkeit der einzelnen Stellen der SRO, über die Prüf- und Revisionstätigkeit bei den angeschlossenen Mitgliedern und über die geldwäschereirelevanten Aktivitäten und Erkenntnisse. Die Kontrollstelle führt bei den SRO normalerweise jährlich eine Kontrolle vor Ort durch. Im Fall der SRO des Anwalts- und des Notarenverbandes muss sie diese Kontrolle einer externen Revisionsstelle übertragen. Die Kontrollstelle kann bei Verletzung der Anerkennungsvoraussetzungen oder des GwG Massnahmen zur Wiederherstellung des gesetzlichen Zustandes anordnen und durchsetzen.
Damit die Selbstregulierung reibungslos funktionieren kann, muss zwischen der Kontrollstelle und den SRO ein regelmässiger Informationsaustausch stattfinden. Dieser wird unterstützt durch diverse institutionalisierte Gesprächsplattformen, wie die Treffen des SRO-Forum, die Koordinationskonferenz und die Koordinationsgespräche. Das SRO-Forum wird jeweils von einer SRO organisiert. Es ist ein Diskussionsforum, das den SRO die Möglichkeit bietet, ihre Fragen und Probleme im Zusammenhang mit der Auslegung und dem Vollzug des GwG zu diskutieren und ihre Aktivitäten (z.B. Ausbildung) zu koordinieren. Die Kontrollstelle nimmt an diesen Foren regelmässig teil. Die jährlich von der Kontrollstelle organisierte Koordinationskonferenz dient der Kontrollstelle und den SRO zur gemeinsamen Vertiefung von aktuellen GwG-relevanten Fragen. Bei den Koordinationsgesprächen handelt es sich um einen informellen Gedankenaustausch zwischen Vertretern und Vertreterinnen der Kontrollstelle und der SRO zu traktandierten Fragen.
4 Die Aufsicht über die der Kontrollstelle direkt unterstellten Finanzintermediäre (DUFI)
Die Kontrollstelle erteilt den DUFI auf deren Antrag die Bewilligung zur Ausübung der finanzintermediären Tätigkeit, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt werden (Art. 14 Abs. 2 GwG). Zu den Voraussetzungen gehört u.a., dass Gewähr für die Erfüllung der gesetzlichen Pflichten geboten wird. Dabei werden besonders die Organisationsstrukturen, das Personal und die GwG-Kenntnisse der Verantwortlichen beurteilt.
Die Kontrollstelle beaufsichtigt die DUFI. Sie kann Kontrollen vor Ort durchführen, entweder selbst oder indem sie eine von ihr bezeichnete Revisionsstelle damit beauftragt. Die DUFI sind verpflichtet, periodisch – in der Regel jährlich - einen GwG-Revisionsbericht von einer von der Kontrollstelle akkreditierten Revisionsstelle erstellen zu lassen. Diese Berichte bilden einen wichtigen Bestandteil der Aufsicht. Mit dem GwG-Revisionsbericht erhält die Kontrollstelle Einblick in die Umsetzung der gesetzlichen Pflichten durch den DUFI.
Erfährt die Kontrollstelle von Verletzungen des GwG durch einen DUFI, so trifft sie die Massnahmen, die für die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustandes erforderlich sind. Die Kontrollstelle ist dabei an den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gebunden. Sie kann Verfügungen unter Androhung von Busse nach Art. 38 GwG bei Nichtbefolgen derselben erlassen. Die Kontrollstelle kann auch mildere Massnahmen wie z.B. Verwarnungen oder Ermahnungen erlassen. Als härteste Massnahme kann sie dem DUFI die Bewilligung zu seiner Tätigkeit entziehen, wenn der DUFI oder die mit seiner Verwaltung oder Geschäftsführung betrauten Personen die Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllen oder die gesetzlichen Pflichten wiederholt oder grob verletzen. Bei einem DUFI, dessen Haupttätigkeit die Finanzintermediation ist, ordnet die Kontrollstelle mit dem Entzug der Bewilligung in der Regel je nach Rechtsform des DUFI seine Auflösung bzw. seine Löschung im Handelsregister an, um eine illegale Tätigkeit zu verhindern.
5 Die Marktaufsicht
Die Kontrollstelle beobachtet und analysiert den Markt laufend, identifiziert mögliche Finanzintermeidäre, die weder von ihr bewilligt noch einer SRO angeschlossen sind und unterstellt sie gegebenenfalls ihrer Aufsicht bzw. zwingt sie zum SRO-Anschluss oder verbietet ihnen ihre Tätigkeit. Dazu kann sie Massnahmen zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustandes ergreifen, z.B. eine Kontrolle vor Ort zur Abklärung, ob tatsächlich finanzintermediäre Dienstleistungen erbracht werden. Illegal tätige Finanzintermediäre, d.h. unterstellungspflichtige Finanzintermediäre ohne SRO-Anschluss und ohne Bewilligung der Kontrollstelle, welche die die Pflichten des GwG grob oder wiederholt verletzt haben, kann sie liquidieren oder im Handelsregister löschen lassen. Sie kann zudem Strafanzeige gemäss Art. 36 GwG erheben.
Die Marktaufsicht beschränkt sich jedoch auf die Prüfung der Frage, ob eine Tätigkeit GwG-relevant und damit dem Gesetz unterstellt ist. Sie beobachtet laufend die Entwicklungen auf dem Markt für Finanzdienstleistungen, um neue geldwäschereirelevante Tätigkeiten zu erkennen. Wie der einzelne Finanzintermediär seine Leistungen erbringt und seine Pflichten gegenüber seinen Kunden erfüllt, ist nicht Gegenstand der Marktaufsicht. Der Konsumentenschutz gehört nicht zu den Aufgaben der Kontrollstelle.
Grundlage für das Tätigwerden der Kontrollstelle bilden aktive eigene Recherchen (z.B. Screening), Informationen von Finanzintermediären, SRO sowie von anderen Behörden und die Berichterstattung durch die Medien. Nebst einer generellen Recherchetätigkeit führt die Kontrollstelle auch geographisch oder branchenmässig orientierte Aufsichtsinitiativen durch.
6 Die Revisionstätigkeit und Akkreditierung von Revisionsstellen
Gemäss Art. 18 Abs. 2 GwG kann die Kontrollstelle bei den DUFI vor Ort Kontrollen durchführen oder diese an von ihr bezeichnete Revisionsstellen übertragen. Die Kontrollstelle hat sich für die Akkreditierung von Revisionsstellen entschieden. Dabei werden für die GwG-Revisionen der DUFI nur jene Revisionsfirmen von der Kontrollstelle akkreditiert, welche die strengen Voraussetzungen gemäss Pflichtenheft erfüllen, so zum Beispiel das Erfordernis, innert Jahresfrist nach der Akkreditierung über fünf GwG-Mandate zu verfügen. Damit soll sichergestellt werden, dass nur solche Revisoren zugelassen werden, welche GwG-spezifische Kenntnisse haben.
Jeder DUFI ist verpflichtet, unter den akkreditierten Revisionsstellen eine GwG-Prüfstelle zu wählen und diese mit der Durchführung der Revision zu beauftragen. Die von der Kontrollstelle anerkannten GwG-Revisionsstellen stehen zu dem von ihnen überprüften DUFI in einem privatrechtlichen Auftragsverhältnis. Die Prüforgane stellen der Kontrollstelle den GwG-Revisionsbericht nach dessen Abschluss unaufgefordert zu. Die Kontrollstelle analysiert diese eingehend. Sie beaufsichtigt die Arbeit der akkreditierten Revisionsstellen indem sie die Prüfung vor Ort beim DUFI periodisch selbst durchführt. Daher muss für die Aufrechterhaltung der Akkreditierung mindestens eines der fünf GwG-Mandate ein DUFI-Mandat sein. Die Kontrollstelle nimmt im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften durch Arbeitshilfen und die Vorlage für einen standardisierten GwG-Revisionsbericht Einfluss auf die Revision. In Ausnahmefällen kann die Kontrollstelle selbst Revisionen vor Ort durchführen.
DUFI, die gewisse Rahmenbedingungen erfüllen und durch die Art ihrer Dienstleistung und durch ihre Kundenstruktur ein geringes Geldwäscherei- und Revisionsrisiko aufweisen, können der Kontrollstelle beantragen, von einem verlängerten, risikoorientierten Revisionszyklus Gebrauch zu machen.
Bei den SRO führt die Kontrollstelle die Prüfungen vor Ort selbst durch mit Ausnahme der SRO des Anwalts- und des Notarenverbandes. Sie überprüft dabei auch die betriebswirtschaftlichen Verhältnisse der SRO. Zudem kann die Kontrollstelle Kontrollen vor Ort im Rahmen der Marktaufsicht vornehmen.
7 Nationale und internationale Zusammenarbeit
Die Kontrollstelle arbeitet eng mit den spezialgesetzlichen Aufsichtsbehörden, der MROS und mit den nationalen und kantonalen Strafverfolgungsbehörden zusammen. Je nach den Umständen kann diese Zusammenarbeit als Rechtshilfe, Amtshilfe oder als informeller Informationsaustausch ausgestaltet sein.
Die Kontrollstelle kann ausländische Finanzmarktaufsichtsbehörden um Erteilung von Auskünften oder Übermittlung von Unterlagen ersuchen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt. Grundsätzlich gewährt die Kontrollstelle den ausländischen Aufsichtsbehörden Amtshilfe, sofern die gesetzlichen Bedingungen erfüllt sind (Art. 31 Abs. 2 GwG).
In Fragen ihres Kompetenzbereiches arbeitet die Kontrollstelle in verschiedenen interdepartementalen Arbeitsgruppen mit und gibt Stellungnahmen im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren dazu ab. Zudem arbeitet sie in der schweizerischen Delegation bei der FATF mit.
8 Finanzierung der Kontrollstelle
Die Kontrollstelle ist Teil der EFV, deren Kosten durch das allgemeine Budget gedeckt werden. Die Kontrollstelle erhebt für ihre Dienstleistungen und Verfügungen im Rahmen des GwG Gebühren. Diese bemessen sich insbesondere nach dem Zeitaufwand und dem Interesse des Gebührenpflichtigen. Grundlage bildet die Verordnung vom 26. Oktober 2005 über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei (GebV Kst).
Die individuell nicht zurechenbaren Kosten der Kontrollstelle werden seit 2006 durch die Erhebung einer Aufsichtsabgabe gedeckt, die neben den Gebühren von den direkt unterstellten Finanzintermediären und den SRO erhoben wird. Die Abgabe wird jährlich neu festgelegt und berechnet sich auf der Basis der Differenz zwischen den gesamten Aufsichtskosten der Kontrollstelle und Gebühreneinnahmen des jeweiligen Vorjahres.
Zuletzt aktualisiert am: 30.01.2008